ISPI Dossier
20 Aprile 2018
G8-G20: l’architettura globale alla prova delle crisi
- Scenario -

Gli ultimi due anni hanno evidenziato i limiti del forum mondiale delle prime sette potenze economiche mondiali, il G7 (alle riunioni a livello di ministri delle finanze e governatori delle banche centrali la Russia partecipa su invito, mentre è membro a pieno titolo del G8 per questioni di politica estera e di aiuti allo sviluppo): tali limiti si sono presentati nella loro evidenza quando la crisi internazionale ha reso necessaria una risposta coordinata e collettiva da parte di tutti i maggiori paesi del mondo. Da quel momento il G7 è apparso agli stessi paesi membri troppo poco rappresentativo dell’economia mondiale per poter rispondere in maniera autonoma ai problemi generati dalla crisi finanziaria internazionale. Così il G20, più numeroso in termini di membership e più ampio dal punto di vista della rappresentanza economica, negli ultimi due anni è diventato il forum di dibattito attorno alle possibili ‘strategie d’uscita’ dalla crisi, e insieme luogo deputato alla discussione e all’approvazione delle maggiori decisioni di riforma dei mercati finanziari.

In questo contesto si possono formulare diverse ipotesi di scenario attorno al futuro della governance mondiale che uscirà dal doppio vertice canadese. Da un lato il passaggio dal G8 al G20 come luogo deputato alla discussione delle questioni economiche mondiali potrebbe essere interpretato come un segnale positivo verso un crescente multilateralismo. Tuttavia proprio l’aumento del numero dei paesi coinvolti e l’eterogeneità delle posizioni potrebbero inficiare l’efficacia dell’azione del G20, facendo addirittura fare un passo indietro rispetto al raggiungimento di un approccio multilaterale e, insieme, efficace.

Qui di seguito presentiamo tre casi idealtipici: solo dopo i vertici canadesi si potranno avanzare ipotesi ragionate attorno alla tendenza della governance internazionale a muoversi verso l’uno o l’altro di questi scenari.

1) SCENARIO A. La crisi del modello multilaterale

Il G7/G8 riproduce equilibri di potere ormai anacronistici, concedendo agli stati europei un’influenza sproporzionata. Tuttavia al declino del G7 non corrisponde necessariamente un’ascesa del G20. Esistono motivi di perplessità che, se dovessero prevalere, renderebbero il G20 incapace di coordinare un’efficace risposta alle grandi questioni economiche globali, e che potrebbero innescare un progressivo arretramento dei governi da tutte le maggiori istituzioni di coordinamento multilaterale. La maggiore varietà dei paesi accolti accentua il pericolo di esasperare le spaccature politiche attorno a tre linee di frattura: tra paesi industrializzati e paesi in via di sviluppo; tra democrazie e autoritarismi; tra la tendenza ad affrontare crisi globali con strumenti globali e l’opposta tentazione a trincerarsi nel proprio contesto regionale, o addirittura nazionale (frammentazione).

In questo scenario, dal punto di vista dei processi decisionali, il G20 potrebbe limitarsi a rare decisioni (generiche prese di posizione o formulazione di nebulose linee-guida) adottate per consenso ma dalla scarsa applicabilità ai casi concreti in assenza di ulteriori accordi. Potrebbero anche verificarsi comportamenti di free-riding da parte di alcuni paesi membri, i quali sarebbero tentati di non porre in essere le decisioni comuni sperando di trarre vantaggio dalla loro applicazione da parte degli altri paesi.

Se la realtà si approssimasse a questo scenario i due summit resterebbero con tutta probabilità un foro di dialogo, un punto di ritrovo delle élite mondiali, ma la loro utilità diminuirebbe drasticamente. Se, ad esempio, alcuni paesi decidessero di tassare in misura maggiore gli investimenti sul mercato finanziario – allo scopo di favorire i prestiti alle imprese e alle famiglie –, la defezione di molti membri da un accordo globale provocherebbe squilibri difficilmente sostenibili.

Inoltre la governance economica globale rischia nella fase attuale di rimanere fortemente frammentata tra il G7, il G20 e altri ipotetici ‘G’. La molteplicità degli organismi e la varietà degli strumenti esistenti non aiutano la loro efficacia, poiché essi restano privi di quei meccanismi formali di coordinamento che solo istituzioni internazionali profondamente rinnovate nelle loro regole procedurali e nei meccanismi di sanzione potrebbero fornire.

Questo “ritorno allo stato” rispetto ai fora multilaterali provocherebbe due conseguenze negative: da un lato il proliferare di una miriade di accordi preferenziali e bilaterali che spezzetterebbero i mercati finanziari, irrigidendoli e creando forti distorsioni che inibirebbero gli investimenti nei paesi più a rischio (e dunque più bisognosi di capitali esteri); dall’altro la probabile creazione di un elevato (quanto instabile) numero di vertici ad hoc su specifici temi, che rinuncerebbero al ruolo di agenda setting e sarebbero condizionati dalle crisi già in corso; in terzo luogo, l’importanza di tali gruppi verrebbe meno a causa del loro repentino apparire e scomparire dall’orizzonte delle relazioni istituzionali tra paesi.

Un’ultima menzione merita la lotta al climate change. Dopo il fallimento del summit di Copenaghen, l’UNFCC non appare più il foro ideale in cui portare avanti le negoziazioni sulla ‘mitigation’ (che include il delicato tema della distribuzione dell’onere della lotta). Molti studiosi hanno avanzato l’ipotesi che tale negoziazione possa avvenire nell’ambito del G20, ma alla luce dello scenario qui delineato questa non sembra un’opzione percorribile.

2) SCENARIO B. Il doppio vertice G8-G20: un’utile formula transitoria

Il ruolo del G20, come detto, è ancora largamente definito dalla necessità di coordinare una risposta alla crisi economica. La sua capacità di prendere decisioni percepite come vincolanti potrebbe quindi scemare con il superamento dello stato di emergenza e con il riemergere degli interessi nazionali. Inoltre l’ampia membership del G20 include paesi con interessi profondamente diversi, e alcuni di questi paesi possiedono scarsa esperienza di vertici internazionali. Per tutti questi motivi il processo di accrescimento del ruolo del G20 potrebbe affievolirsi dopo il superamento della crisi.

In altri termini la fine del G8 non sarebbe ancora vicina e quest’ultimo potrebbe mantenere un suo ruolo ben preciso, anche se coordinato con quello del G20.

La formula di quest’anno in Canada – che pare destinata ad essere ripresa anche l’anno prossimo in Francia – in cui G7/G8 e G20 si tengono contemporaneamente e nello stesso stato potrebbe lenire i problemi che affliggono in misura diversa i due forum quando essi si riuniscono separatamente, nel tempo e nello spazio. In particolare il ruolo del G7 come ‘facilitatore’ del consenso su questioni economiche tra i membri transatlantici del G20 (più il Giappone) potrebbe trovare nuovo vigore con questa formula; così come il G8 potrebbe mantenere il suo ruolo di guida relativamente a temi più politici (una su tutte la questione afghana) e in materia di lotta alla povertà e di aiuti allo sviluppo. Dal punto di vista dell’etica finanziaria, il tema potrebbe essere incluso anche nel G20. In questo senso al vertice potrebbe essere approvato un protocollo che include dieci principi che mirano alla creazione di un contesto comune di regole etiche e legali globali che evitino il ripetersi di crisi sistemiche. Si tratta di una iniziativa nata su impulso italiano, a partire dal cosiddetto Lecce Framework stilato lo scorso anno durante la presidenza del G8 per diffondere dei ‘global legal standards’.

In questo scenario, nel prossimo futuro il G20 diverrebbe il foro deputato a raggiungere alcuni importanti accordi-quadro nelle materie di interesse comune (principalmente in campo economico) anche se l’efficacia e l’implementazione resterebbero tutte da verificare. Le intese potrebbero comunque spianare il campo ad accordi più dettagliati e vincolanti a livelli più bassi (regionali, multilaterali o bilaterali) e tra gruppi di paesi più simili. Sia il G8, sia il G20 potrebbero raggiungere posizioni comuni anche sui grandi temi ambientali, ma senza che questo riesca a tradursi in un’effettiva negoziazione sulla ripartizione del carico dell’impegno tra tutti i paesi membri.

3) SCENARIO C. Dal G8 al G20: il successo del multilateralismo

In questo terzo scenario si ipotizza che la formazione del G20 starebbe già de facto venendo a costituire una sorta di steering committee, di direttorio permanente dell’economia mondiale. Sotto la spinta della crisi economica, i vecchi paesi membri del G7/G8 avrebbero già sostanzialmente deciso di cedere parte del loro ruolo in favore di una maggiore condivisione delle decisioni, almeno economiche.

Il potere economico nell’attuale sistema internazionale è più distribuito sia rispetto al tempo in cui il G7 venne costituito (nella metà degli anni Settanta), sia rispetto all’apice della sua efficacia percepita (tra 1999 e 2001): il Pil del G7, che nel 1980 era un po’ sopra la metà del Pil mondiale, nel 2008 risulta diminuito di quasi 10 punti percentuali e, nelle previsioni per il decennio 2010-20, si avvia sotto il terzo. Come si vede, il crollo si è quasi tutto concentrato nel nuovo millennio. Inoltre hanno superato il Pil del Canada anche Cina, Brasile e Spagna, mentre l’India e la Corea del Sud si apprestano a farlo. Ancora più impressionante è stato il mutamento dei pesi a livello commerciale: le esportazioni del G7 sono crollate dal 46% al 34% delle esportazioni mondiali.

Va perciò aumentando il numero dei paesi che chiedono che l’avvenuto cambiamento sia formalizzato in un’istituzione più rappresentativa, che includa le economie emergenti in un forum da cui escano indicazioni chiare e che gli attori economici globali dovranno poi seguire. In questo scenario Stati Uniti ed Europa dovrebbero superare le loro reticenze e rinunciare a parte del potere che esercitano sulle istituzioni finanziarie internazionali, in particolare sul Fondo monetario internazionale (Fmi) e sulla Banca mondiale (Bm). Il G20 sarebbe il naturale consesso per gestire non solo questa fase di transizione ma anche il periodo post-crisi: più rappresentativo del G8, per quanto allargato resta un club esclusivo, e si è rivelato molto più adatto a prendere decisioni rispetto ad altre istituzioni dalla membership universale, dalle Nazioni Unite allo stesso Fmi.

Alcune componenti di questo scenario sono tutt’altro che irrealistiche, e si sono già concretizzate nell’allargamento nell’aprile 2009 del Financial Stability Forum (oggi sotto il nome di Financial Stability Board) a tutti i paesi del G20, e nella stessa istituzionalizzazione del G20 come forum delle competenze economiche. Il passo successivo potrebbe essere costituito da un nuovo rapporto tra il tavolo tecnico e tavolo politico. Il primo, il Financial stability Board, potrebbe in prospettiva assumere un vero e proprio potere di iniziativa e proposta, anche esclusivo, ossia una reale capacità di stabilire l’agenda. Il tavolo tecnico potrebbe divenire una sorta di Commissione Europea a livello globale.

In questo scenario il G20 sarebbe istituzionalizzato in maniera formale e produrrebbe documenti sempre più dettagliati e vincolanti, con la conseguenza che il G8 si trasformerebbe in un forum preliminare o scomparirebbe del tutto. La membership del G20 resterebbe comunque esclusiva e fondata – com’è oggi – sul livello di sviluppo economico. Nascerebbe una sorta di direttorio mondiale dove le potenze attuali e quelle emergenti si incontrano per coordinare al meglio le loro azioni e decisioni su temi globali (inclusa la complessa negoziazione sui temi ambientali).

Se le conferenze interalleate durante la seconda guerra mondiale e alla sua fine (Teheran, Potsdam, Yalta e San Francisco) posero le basi per la nascita del nuovo ordine mondiale, quelle del G20 potrebbero contribuire a rinnovarlo più di qualsiasi difficile riforma dell’Onu.

 

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