ISPI Dossier
24 Gennaio 2018
BACKGROUND
La risposta internazionale alle emergenze:
united or divided?

La risposta di emergenza ai grandi terremoti è molto complessa e presenta delle caratteristiche particolari che la rendono differente dalla risposta ad altre crisi umanitarie. Dal punto di vista tecnico, esiste una primissima fase operativa che si ritrova soltanto in questo tipo di crisi. Si tratta della fase di ricerca e soccorso a quel circa 10% di sopravvissuti che non hanno potuto essere salvati da famigliari e vicini di casa nelle primissime ore dopo il sisma. Per questi salvataggi sono necessari cani o sofisticati dispositivi che permettano di localizzare la vittima, e macchine speciali che permettano di raggiungerla attraverso tonnellate di macerie. Queste operazioni vengono compiute da squadre specializzate internazionali che intervengono già nelle prime 24 ore dopo il sisma, e che lavorano ininterrottamente fino alla fine della prima settimana, limite oltre il quale è praticamente impossibile trovare persone ancora in vita. Si tratta di decine di equipes provenienti da tutto il mondo, con migliaia di soccorritori e centinaia di tonnellate di materiale. A causa del numero di persone coinvolte e degli strettissimi limiti di tempo, già la fase di ricerca e soccorso rappresenta una sfida formidabile al coordinamento.

Già nel momento in cui la fase di ricerca e soccorso si avvia al termine, hanno inizio le operazioni di assistenza nei settori più tradizionali dell’umanitario: sanità, acqua e servizi igienici, alloggi d’emergenza, cibo, eccetera. Anche qui però esistono differenze con altre crisi: assistere, per lo più, non significa partire da zero, come nel caso di una campo di rifugiati, ma piuttosto riabilitare strutture e servizi esistenti che sono stati danneggiati dal terremoto. Questa è la fase, che si protrae dalla prima settima sino a circa tre mesi dal sisma, dove più evidenti sono i problemi di coordinamento. Tali problemi sono in gran parte legati all’aumento esponenziale del numero e della diversità degli attori coinvolti. A questo proposito bisogna notare che:

• Gli attori umanitari “tradizionali” (Nazioni Unite, Croce Rossa, Organizzazioni Non Governative) sono già moltissimi. Anche in situazioni di conflitto acuto, per esempio, non è raro trovare centinaia di organizzazioni diverse all’opera nella stessa zona geografica. Nella fase immediatamente successiva alla guerra in East Timor, per esempio, più di mille organizzazioni erano presenti nella capitale Dili.

• Le grandi calamità naturali, ed in particolare i terremoti, hanno un modo particolare di colpire l’immaginario collettivo e di dare origine ad un forte desiderio di aiutare. Questo, a sua volta, provoca nel paese colpito un enorme afflusso di attori diversi che comprendono organizzazioni improvvisate nella fascia alta, turisti dei disastri nella fascia media e organizzazioni al limite della criminalità nella fascia bassa.

• I militari sono sempre più spesso coinvolti nelle operazioni di soccorso, non più solamente attraverso la fornitura di supporto logistico ma anche attraverso il vero e proprio aiuto umanitario, fornito da personale in divisa. Ciò aggiunge una dimensione del tutto nuova ai problemi di coordinamento, a causa del dialogo potenzialmente difficile tra militari di paesi diversi e della fiera opposizione a questi interventi da parte degli attori umanitari tradizionali.

• Gli stati ricchi intervengono sempre di più in maniera bilaterale. Non solamente vengono inviate le squadre nazionali di ricerca e soccorso durante la primissima fase, ma veri “corpi di spedizione” vengono organizzati dai singoli stati ed inviati nel paese colpito, spesso più che altro per rispondere ad esigenze di visibilità interna. Per di più, in molti paesi lo sviluppo della cooperazione decentrata fa si che vengano inviati “corpi di spedizione” da parte di regioni, provincie ed a volte singole città, spesso senza alcuna concertazione con le autorità a livello nazionale.

• Questi invii di aiuti bilaterali sono spesso accompagnati da visite di alto livello (ad esempio, il ministro degli esteri o il capo della protezione civile), che di per sè stesse creano un notevole superlavoro ad una macchina del coordinamento già prossima al collasso.

Il modo in cui poi la legislazione internazionale regola le attività di coordinamento in queste situazioni rende il tutto addirittura più difficile. A questo proposito, bisogna notare che:

• L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha ribadito in numerosissime Risoluzioni che “le autorità del paese colpito dalla catastrofe hanno la responsabilità principale di venire in soccorso alle vittime e di dirigere e coordinare l’assistenza internazionale”. Tanto chiara è questa responsabilità dal punto di vista legale, tanto appare come una costruzione quasi completamente teorica. Pochissimi stati infatti hanno la capacità effettiva di fare fronte ai bisogni di assistenza alla propria popolazione a seguito di grandi calamità, ed ancora meno sono in grado di “coordinare e dirigere” la gigantesca onda di mare dell’assistenza internazionale che si vedono piombare addosso. Queste capacità, già di per sé solitamente limitate, sono ancor più affievolite dall’impatto stesso della catastrofe su persone, meccanismi ed infrastrutture che sarebbero preposte, a livello nazionale, al coordinamento.

• Nei casi in cui le autorità nazionali non sono in grado (o per qualche motivo non intendono) assumere il coordinamento, sono le Nazioni Unite, ed in particolare l’Ufficio per il Coordinamento degli Affari Umanitari, OCHA) ad essere responsabili per dirigere non solo l’azione del sistema ONU, ma tutta l’assistenza internazionale. Anche questo mandato, tuttavia, è quasi completamente teorico. Il problema in questo caso non sono le capacità, ma piuttosto il modello di coordinamento che l’ONU deve impiegare. Dopo aver tentato per quasi due decenni – con risultati catastrofici, dovuti all’opposizione della maggioranza dei partners – di utilizzare un modello “esecutivo”, in cui chi esercita funzioni di coordinamento decide e dà ordini, OCHA è stata costretta ad adottare un modello “per facilitazione”. Secondo questo modello, il coordinatore esiste per “creare un ambiente che conduca alla coordinazione”, ed il coordinamento è un processo partecipativo in cui le decisioni vengono prese per consenso. Questo modello, che funziona piuttosto bene in situazioni umanitarie “tradizionali” in cui gli attori hanno esperienza e partecipano positivamente al gioco del coordinamento, mostra i suoi forti limiti in situazioni di estrema urgenza laddove gli attori si contano a centinaia se non a migliaia.

 

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